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台灣氣象大難題——颱風假,放對了嗎?

游任博、林儀、黃楸晴、廖羿雯 報導


封面照片/取自Flickr,photo by Craig Ferguson

今(2016)年9月來襲的中颱梅姬,除了帶來災害損失,更掀起一陣各縣市「颱風假亂放」的亂象。全臺大部分縣市首長決定27日停班停課,唯獨雲林縣、嘉義縣市、臺南市及高雄市從中午過後停班停課,這個決定引來許多民眾的批評,讓放半天的縣市首長被迫出面道歉。但同時,他們強調,一切都是根據氣象局數據預測才做出此決定。

弔詭的情形不斷發生。隔(28)日風雨雖然未達停班停課標準,花蓮縣、臺東縣、新竹縣、苗栗縣和南投縣卻在「順應民意」的理由下,原本宣佈正常上班上課的決定,卻在半夜急轉彎,臨時宣佈28日放假。最後發生颱風假當天,卻無風無雨的情形。

每當颱風來襲,「颱風假」的爭議總會隨著縣市首長的決策,引發媒體與民眾的討論或批評。各縣市民選首長在面臨是否該放颱風假時,除了考量安全因素外,不得不關注民意走向。

以梅姬颱風28日全臺停班停課爭議為例,在27日晚間10點過後,全臺只有花蓮縣、臺東縣、新竹縣、苗栗縣和南投縣,共五縣市隔日要上班上課。不同於其他宣佈放假的縣市首長獲得民眾喝采,這些縣市首長的臉書帳號遭到民眾灌爆,苗栗縣長徐耀昌只好暫時關閉臉書帳號。

這五個縣市首長擋不住民眾的壓力,新竹縣率先在晚間11點宣佈28日停班停課,接著苗栗、南投、花蓮和臺東也都跟著急轉彎宣佈放假,並且一一提出看似成立的理由說明。新竹縣長邱鏡淳在臉書說明,雖然新竹縣的預報資料未達停班課的標準,但因新竹市放假,考量新竹地區屬共同生活圈,才改成停班課。苗栗縣政府也發聲明指出,因縣內部份路段路樹倒塌、民宅與校舍受損,加上臺鐵、高鐵明天上午尚未全面通車,並參照鄰近臺中、新竹等縣市停班停課決定,因而改變決策。

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今年9月28日梅姬颱風來襲時,五縣市原本決定正常上班上課、以及後來改變決策的時間點。(製圖/黃楸晴)

根據行政院人事行政總處訂定的《天然災害停止上班及上課作業辦法》,發生各種天災時,只要符合「風力、雨量、土石流、房屋倒塌、影響安全」任一標準的參考基準值,權責機關就可以宣佈停班停課。

統計28日各縣市首長決定停班停課的主要依據,有14個縣市首長表示「風力」達停班停課標準,其中臺南、高雄、屏東3個縣市不但「風力」達標,同時「雨量」也達標。另外包含急轉彎宣佈放假的縣市在內,共8個縣市經評估後認為颱風帶來的災害已經「影響安全」,因此宣佈放颱風假。

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9月28日各縣市決定停班停課的主要依據。(製圖/黃楸晴)

雖然28日全臺都停班停課,但當天僅基隆、台中、屏東、台東、澎湖、連江六縣市風力達到停班停課標準,其餘縣市當天風力、雨量全部都未達標,民眾多半認為「賺到」一天颱風假。

臺北市政府人事處考訓科科長陳怡伶說,因為臺鐵和高鐵等大眾運輸在中午前停駛,考量民眾通勤不便,所以才停班停課。她並澄清,根據預報資料,臺北市28日6點以前陣風達9~10級,6點到12點陣風為9~10級轉7~8級,仍然達到停班課標準。新竹市政府人事處副處長蔣祿青也指出,雖然風力雨量未達放假標準,但新竹市仍有2至3萬戶停電,多所國中、小受損嚴重,影響民眾安全,因此綜合考量後決定放假。

各縣市首長在評估是否放颱風假,最重要、甚至是唯一的依據,就是中央氣象局提供的風力和雨量預報資料,想深入瞭解自然必須爬梳相關數據資料。本報導從中央氣象局觀測資料查詢系統以及中央災害應變中心,找出近三年、共13個襲臺颱風,檢視颱風當天各縣市實際的風力雨量,是否達到停班停課標準,再對比各縣市是否正確放颱風假,統計出「風力雨量達標卻未放假」和「風力雨量未達標卻放假」兩種「誤放」情形。

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左圖為各縣市「風力雨量達標卻未放假」的次數,右圖為各縣市「風力雨量未達標卻放假」的次數。(製圖/黃楸晴)

根據行政院人事行政總處訂定的《天然災害停止上班及上課作業辦法》,發生各種天災時,只要符合「風力、雨量、土石流、房屋倒塌、影響安全」任一標準的參考基準值,權責機關就可以宣佈停班停課。

統計28日各縣市首長決定停班停課的主要依據,有14個縣市首長表示「風力」達停班停課標準,其中臺南、高雄、屏東3個縣市不但「風力」達標,同時「雨量」也達標。另外包含急轉彎宣佈放假的縣市在內,共8個縣市經評估後認為颱風帶來的災害已經「影響安全」,因此宣佈放颱風假。

根據相關氣象數據分析,2014至2016年颱風來襲時,全臺各縣市颱風當日風力雨量達標、卻沒停班課的次數總和共有12次,其中以臺南市3次居冠,臺東縣、宜蘭縣則分別為2次。風力雨量未達標、卻有停班課的次數,則高達63次,其中宜蘭縣、金門縣、彰化縣各5次,新北市、苗栗縣、雲林縣、嘉義市各4次。 臺南市長賴清德曾經多次堅持在颱風當日凌晨宣佈決策,因此更能準確評估情勢,被封為「賴神」。但今年7月14日襲臺的強颱莫蘭蒂,臺南市當天上午照常上班上課、下午才停班課,梅姬颱風27日又再度只放下午。但這兩天上午的風雨都已達停班課的標準,讓民眾暴露在風雨中,賴清德被民眾罵翻,從「賴神」變成「賴半天」。

賴清德在臉書與媒體上都曾說明,梅姬颱風前一日晚間10點的預測數據並未達標,所以27日上午未放假。臺南市政府人事處處長許瑛峰也直言,政府決策會優先考量核心的氣象數據資料,其他如企業產值損失和小朋友上班上學的便利性,並不是政府決策時主要的依據。他認為若預測數據未達標,就不應該放假。

許瑛峰曾跟隨賴清德參與過多次決策,他表示,包括水利局、社會局、工務局等主管都會在防災中心坐鎮。決策時,雖優先考量中央氣象局預報,也會參考各單位數據,包括成大防災團隊、南區氣象中心、各國預測、民間氣象預測公司。並聯繫鄰近縣市的狀況,綜合評估分析。

值得重視的是,近三年風力雨量未達標卻停班課的次數竟高達63次,這類錯誤決策使臺灣企業產值蒸發的現象必須正視。根據臺經院景氣預測中心主任孫明德推估,放颱風假影響的經濟規模約新臺幣450億元,也因此臺北市長柯文哲去年強颱杜鵑離開時曾表示:「無風無雨時放颱風假,對不起國家民族。」

針對許多地方風雨未達標卻放假,而招致批評的情形,氣象專家吳德榮卻持不同看法。他認為,臺灣民眾對放颱風假的觀念不夠進步。吳德榮舉今年馬修颶風侵入美國時為例,當時逾兩百萬居民接收到撤離命令,儘管事後並非真的所有人都有受到風災影響,也鮮少聽到抱怨的聲音。

事實上,氣象專家與縣市首長都一致認同,颱風來襲時的氣候狀況,可能會影響交通,進而造成公共安全的疑慮,所以「保障人民的生命安全」是颱風天放假的初衷。陳怡伶表示,儘管柯文哲有「對不起國家民族」的發言,但在決策上並不會優先考量經濟損失,仍以人民的生命安全為重。

新竹市政府人事處副處長蔣祿青則提到,「颱風假」在公務體系的正式名稱為「災害預防假(災防假)」。中央氣象局預報中心主任鄭明典也建議,政府單位對外發言時,應使用正式的「停止上班上課」說法,來取代會使民眾產生輕鬆、出遊的觀感的「颱風假」。

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颱風天的強風與暴雨,除了影響交通,更可能危害公共安全。(照片片取自Flickr)

本報導基於「政府資訊公開法」,不斷要求中央氣象局提供預報資料,卻 一直遭到拒絕。儘管中央氣象局不願提供預報資料,本報導仍從中央災害應變 中心,取得2015至2016年10個襲臺颱風中,其中9個颱風的預報資料,觀察預報 資料是否達到停班停課標準,再對比實際風雨是否達標。

這9個颱風中,各縣市首長判斷放假的決策,共有146次正確。在剩下52次 的誤放中,共有兩種預報失準的情形,有30次是氣象預報資料說達到放假標準 ,實際卻未達到預期風雨大小,佔總誤放次數的58%;另有4次是預報未達放假 標準,但實際風雨達標,佔總誤放次數的8%。其中新北市、宜蘭縣各以4次,成 為在颱風來襲期間,氣象局較常預報失準的縣市。

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近三年來,共九個襲臺颱風的各縣市誤放狀況。(製圖/黃楸晴)

不少縣市首長會將誤放颱風假的情況歸咎於氣象預報失準。雲林縣長李進勇就曾表示,希望氣象局提供的資料可以更準確,否則地方政府會無所適從。氣象預報中心漁業氣象課課長黃椿喜對此則解釋,颱風時期的天氣預報跟平常的天氣預報落差不大,只是由於颱風造成的災害機率較高、範圍廣泛,所以引起各方的高度重視。

談到颱風路徑常一修再修,黃椿喜表示,氣象局在近一兩年對24小時後颱風位置的推算誤差,已從平均100公里縮小到70、80公里。然而臺灣地狹,因此常常會發生預計從宜蘭登陸、實際卻從花蓮上岸的情況。他苦笑道:「民眾只會感受到準或不準,科學能做的卻達不到民眾的期待。」

黃椿喜進一步說明,颱風在臺灣登陸後,容易因山脈而結構受到破壞,增加了不確定性,這些都會增加颱風預報與實際情況的落差。

吳德榮則認為,預報資料與實際結果一定會有誤差。如果縣市首長只看預報資料,就想正確放颱風假,很可能會像賴清德一樣,「常常對,偶爾錯一次就是很大的錯誤。」鄭明典也提到,決策評估不能只有氣象預報,而是要把所有可能的風險列出來,決策者才能知道他的決策會影響到多少民眾。

鄭明典認為,縣市首長最終決策的過程和原因要公開透明。因為不同地區的抗災條件、可承受的風險不盡相同,地方政府應該對不同的決定可能導致的後果,作綜合性的損益評估。他進一步解釋,比如其他災害伴隨發生的機率多高?什麼程度的風災可能造成多少傷亡等等,都必須列入放假與否的評估。

吳德榮說,「風力雨量達標卻未放假」比「風力雨量未達標卻放假」所造成的災害來的嚴重,前者會威脅到人民生命安全,後者僅是造成經濟損失。他提醒,不斷批評縣市首長放「無風無雨的颱風假」,很可能造成若干縣市首長不敢放颱風假,如果颱風比預期還要大,就會無法達到保護人民的目的。因此他建議,若能以「補班補課」作為配套措施,可以讓政府在決定颱風天是否停班課時,不再那麼舉棋不定,提升整體決策的品質。

即便「颱風天停班停課」的爭議點多而繁雜,如何在颱風天做出更細緻、精準的決策,仍然是臺灣各縣市政府需面對的一大問題。地方首長面臨放颱風假時,不但要做出最佳的決策,同時也要思考是否有達到放颱風假的目的與初衷。

氣象專家建議縣市首長不應以氣象預報資料為唯一判斷依據,但氣象單位也應依「政府資訊公開法」,對外統一公佈預報資料做為檢視。民眾也必須調整放颱風假的觀念,才能達到防災目的,真正避免生命財產的損失與悲劇發生。

 

 

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