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少子化世代來臨 托育體系有解嗎?

報導/潘寧、洪詩宸、邱方廷

臺北市長柯文哲上任後,認為社福經費應以托嬰托幼為優先。因此柯文哲曾在2015年創立「臺北市保母媒合平台」,旨在幫助家長更快找到合適的保母,並在2016年起宣布加碼推出「友善托育補助」。除延續郝龍斌主政時期的「祝你好孕」津貼之外,如家長將2歲以下兒童送托至合作登記保母或合作私立托嬰中心,每月可再享3,000元補助。

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此項補助計畫是為抑制公共托嬰中心搶破頭的現象,全北市12個行政區內,現有15家公辦民營托嬰中心及3家社區公共保母,全數收托都已額滿。由於公托收費低廉,每月僅需11,000元,幾乎是私立托嬰中心價格的一半,總是會吸引大批父母前往排隊候補。但平均一家公托中心僅可收容四十名到四十五名嬰兒,在這樣「僧多粥少」的情況下,也曾引發托育政策催生聯盟等相繼批評,設立公共托嬰中心並無法真正照顧到多數的父母,讓大多數資源,只能由極少數人享受。

不少家長在費用的壓力下,都以公托為育兒首選,也因此造成公托機構往往供不應求,私立機構卻只有66%的收托率。為解決家長的平價托育需求,台北市社會局提出加碼補助,來平衡公私立托育機構的收費價差,以及結合居家保母等托嬰資源,來進一步擴大公共托育的涵蓋範圍,降低沒有機會將孩子送進公托機構之家庭的育兒壓力。

補貼是治標不治本?

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惟此舉卻也引發家長「治標不治本」的疑慮。目前育有一新生兒的陳小姐表示,加碼補助其實更像是政府只管發錢,卻從未真正解決家長所需。女兒出生至今半年,為了照顧孩子,年僅25歲的陳小姐選擇辭職,走上家庭主婦的道路。

陳小姐也點出當今母職的困境,當初跟先生在分配照顧孩子的責任時,為了要給女兒「更美好的生活」,先生希望陳小姐能夠辭去工作,身為母親的陳小姐仍然必須擔任養育的主要角色。

談起全心回歸家庭的初衷,陳小姐認為在閱覽過網路上的育兒心得後,她相當擔心公托會有交叉感染的疑慮。因公托師生編制是一比五,依年紀區別,十五名學生一班,配置三名老師,家長往往會害怕老師在忙碌中,無法妥善照顧到每一個孩子。

除了照顧品質的疑慮外,陳小姐也表示,價格仍是一大考量因素,市府多給的三千元僅是杯水車薪,補助並無法跟上漲價的幅度。且雖然市府已經加碼,但私托每月由家長自付的價格仍相當高昂,比公托多出約八千元,對家庭來說仍是不小負擔。所以陳小姐周遭的朋友也發生過類似問題,因收入低的家庭往往沒有機會選擇,在抽不到公托中心、付不起私托中心,就只好由母親辭職「回家帶小孩」。

托育政策與現實情況落差大

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然而,幸運抽中公托、亦或家中經濟能力能夠負擔私托的父母們,真的就比較輕鬆嗎?家住在新北市土城區,工作地點在台北市中山區的許小姐,則必須為了兩個女兒的托育問題奔波。由於先生的工作性質,大女兒上課的接送幾乎都是由許小姐負責,而小女兒則是由婆婆幫忙照顧。
由於公共托育機構的送托時間只到下午四點,幾乎沒有辦法配合父母的下班時間。所以許小姐必須選擇離板橋外婆家較近的私托就讀。下課時才能由外婆、外公接送,等到許小姐下班後再去外婆家將小孩接回土城。如此一來,每天花在通勤的時間共需2小時,遲至七點才能回家、開始準備晚餐,待做完家務後,往往已經超過十一、十二點。

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許小姐指出,公共托育體制的學期註冊費加上月費,平均下來每個月約7千多元、較為低廉,學校通常也坐擁品質較好的戶外空間,但名額過少,難以入選。且對於職業婦女而言,必須4點準時接小孩回家幾乎不可能。

而私托費用雖高,以許小姐住家附近的私托而言,學期註冊費加上每月月費,每個月平均約2萬元,是公托的近三倍。但是私托活動安排相對多元有趣,且一般都是超過6點才收延托費用,有些甚至可到6點半,對於一般職業婦女來說,送托時間較容易配合。至於私人保姆不但收費偏高,且難以找到適合人選,因此許小姐一直沒有列入考慮範圍。

許小姐認為,育兒補助各地方政府標準不一,並不是每個縣市都能享受福利。其次,公托數量明顯不足,弱勢家庭學童優先入學後,名額所剩無幾,一般家長除須先在登記日期奔波抽籤之外,沒抽中又必須再另外尋找私托或保母,使得許多家庭每到新生兒入學時,便忙得焦頭爛額。

公托育嬰中心設置成本高

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幼兒公共托育建設不足,是台灣都會地區的普遍困境。要大幅度拓展平價的公共托育,其實有其條件上的限制。首先,是場地的選擇問題,因少子化的影響,過去各地方政府曾想利用國小多出的閒置空間,卻因為學校各自的考量,而讓空間利用方式的轉型相當困難。台中前市長胡志強就曾經坦言:「閒置教室釋出的消息傳出後,各校家長會都會有意見。」

其次則是設置成本高昂的問題,據新境界文教基金會的資料指出,以新北市為例,設立一間公共托嬰中心的成本為1,200萬元,目前已設置 34 家,收托 2,080 人,佔 0-2 歲幼兒 3.05%。往後預計將總共設置 76 家,總收托數約 4,700 人,可知其最大可收托的比率僅佔 0-2 歲幼兒之 6.9%。此托嬰措施不僅無法普設,且其龐大經費會排擠到其他托育的相關補助。

在公托設置困難的情況下,「現金補助」成了台北市政府的應對政策。提及今年新加碼的托育補助,社會局表示,「私立托嬰中心」以及「登記保姆」雖屬私人性質,但因目前公托的需求遠遠超過供給,在無法迅速廣設公托的情況下,私托及保母也扮演了重要的角色,從而也取得了「公共性」,扮演輔助性角色。所以之前市府除了補貼父母以外,另外也曾補助過私立托嬰機構,在私托也具備高度公共性之下,補貼私托的營運成本,其實和補助市民一樣重要。

社區保母旨在提供更多選項

而如何讓托育選擇更為多樣化?以社區保母為例,致力於推動該服務的彭婉如基金會研究發展部專員李庭欣表示:「社區保母能夠彈性配合父母的時間、為每一個孩子提供個別化的照顧方式,而且也有利於從小培養依附關係。」除此之外,由於法令規定社區保母在自家照顧至多四個小孩,也得以避免托育中心最容易產生的交叉感染現象。「推動社區保母並不是為了取代公、私托,而是要給家長更多的選擇。」李庭欣專員如是說。

然而,在媒合社區保母的過程中,除了基本的距離、環境、價格問題外,尚需要更多時間溝通雙方的教養觀念,精神與時間成本相對較高。又現今投入保母產業的新進勞動人口相對較少,老一輩的保母們紛紛退休,彭婉如基金會提供服務的北投區、中山區,只有登記寥寥可數的三百多名保母。對政府而言,提供保母培訓以及推動公定價,讓保母業與時俱進,從私領域產業蛻變成為公領域政策的一環,或許是未來可以考慮的方向。

改善托育體系,解方不止一種

廣設公私立托育中心、提高補助額度,真的是解決問題的方法嗎?孩子每天4點下課的接送對於家長而言仍是問題,無法配合的家長就必須以安親班或才藝班的形式來延長托育,又多了一份費用支出;遑論收入較低的家庭。政府的補助對於許多家長來說,僅僅是九牛一毛。針對此,政府應著眼於:平價、普及、優質的托育服務,讓經濟狀況不一的人都有相應的最好選擇。
當政府把「平價」當作托育政策的目標,不論是補貼家長在私托、還是保姆上的高額花費,其可能造成的後續問題,都應當是在制度規劃前,就仔細思考的。台灣的生育率已居全球最低,從「友善托育補助」可見,台北市政府已有意識到——孩子的未來是國家的重要資產,但養育費用卻讓父母感受到沈重壓力。

但托育政策並不能只停留在補助層面,「普及」及「優質」也一樣重要。就誠如陳小姐所言,政策應從整體的結構來考量,不僅要從減輕家長的負擔開始,也應當改善整體育兒環境,讓「有意願」留在職場的母親,不被母職的困境所綑綁。且在看見家長沈重負擔的同時,也不能忽略勞動現場的低薪與過長工時,否則孩子會成為不穩定的托育品質下的犧牲品。

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