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七之三:雲林縣地層下陷止不住

雲林縣沿海口湖鄉過去因超抽地下水導致地層下陷,房舍高度低於馬路。攝影/王唯瑾

「編者按:台灣政治紛擾,縱使很多問題可以在推擠爭論中慢慢解決,環境議題卻無法等。環境不會為自己抗議,卻要土地上的人民自食惡果。臺大新聞e論壇推出「2016年台灣環境體檢系列報導」,共有七篇報導,一一剖析台灣的環境問題。「我們只有一個台灣」、「台灣是我們的家」,這樣的口號聽多了,最需要的還是你我的關心,想想該怎麼辦。」

報導/王唯瑾

民國六十年代,政府為了提振經濟產業,在沿海推動養殖漁業,鼓勵沿海居民改善土地利用方式。民眾靠著抽取地下水,以解決淡水養殖水源不足問題。激增的魚塭面積,預示了無限制的地下水抽取、與地下水位逐年下降,更帶來了無可回復的地層下陷問題。其中,又以雲林、彰化及屏東一帶最為嚴重。

地層下陷移往雲林內陸

然而,自民國85年開始,雲彰地區地層下陷中心逐漸自沿海移往內陸。尤其雲林虎尾鎮、土庫鎮與元長鄉與褒忠鄉等地區,下陷量格外嚴重。民國102年到103年,口湖鄉、麥寮鄉等沿海鄉鎮平均下陷速率為3公分/年,土庫、元長鄉平均下陷速率卻達到5公分/年。而104年度雲林地區顯著下陷面積達658.6平方公里,佔了雲林縣總面積大約51%,是全臺灣地層下陷面積最廣的地區。

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倘若過去沿海地層嚴重下陷,為導因於地下水的過度使用;那麼雲彰內陸地區顯著的下陷狀況,已隱約透露,內陸阡陌縱橫的農業灌溉,已發生大量抽用地下水的不當情形。

「濁水溪,長長流到大海洋。玉山高,穿過白雲上藍天。」一首兒歌道出濁水溪自源頭倚傍著群峰貫穿的豐富林相,再緩緩沖積出平原的長途旅程。位於濁水溪沖積扇的雲彰兩縣,是臺灣重要糧倉,長年守護著人民溫飽。雲林縣農業處水利工程科科員林昆賢表示,雲林縣地處濁水溪沖積扇平原,濁水溪流域面積廣闊,卻因水量洪枯差異大,又缺乏山區逕流,導致地面水供應不足。

雲林地區於104年間,顯著下陷面積達658.6平方公里。主要原因正是由於2014到2015年適逢十年大旱,降雨量不足,缺乏地下水補注所致。

早年政府曾實施濁水溪南北分水協定,但水源依舊未能足量供給雲彰兩地,尤其濁水溪以南的雲林地區,農業供水遠不及彰化。於是自民國五十年代,政府展開了地下水開發,更鎖定濁水溪南岸的雲林縣作為首要對象,期望能藉以補充灌溉用水之不足。

在政府的鼓勵之下,每一畦田地幾乎都鑿有淺水井,每當農田水利會溝渠提供的水源不足之時,農民抽取地下水灌溉農地乃家常便飯。由於早年政府並未嚴加管控農用水井數量與地下水抽取量。乘無償使用乾淨水源之便,農民私自鑿井狀況,便非常普遍。

雲林水井納管,地層仍下陷

為了減緩地層下陷情形,政府研擬各項節水政策。一直到2011年,行政院核定「雲彰地區地層下陷具體解決方案暨行動計畫」,才具體落實清查雲彰地區水井數量,並推動水井申報納管作業。計畫規定,民國99年以前之非法私鑿井所有人,必須向所屬地方政府申報納管,99年之後的非法井一律即查即封

土庫鎮公所課員洪子恩表示,目前登記納管與擁有水權是脫鉤的,並非登記納管就擁有水權。意即,主動申報納管的水井,目前雖尚無法取得水權,但政府會詳加控管納管後的抽水量,以期在民國109年輔導納管水井合法化。直至102年底,雲林縣納管灌溉水井件數高達162,164件,並於103年完成雲林、彰化境內公用水井,填塞合計314口。

濁水溪沖積扇的地下水層共有四個含水層。根據林昆賢的說法,農業用水井多為100公尺以內的淺水井,大多位於地下水層之第一含水層及第二含水層之上半層,而100公尺以上的水井多為農田水利會、自來水工廠、台糖以及大型工廠開鑿之深水井,多位於第二、三含水層。

由上述數據可知,雲林地區農民私自鑿取之水井案例為數甚鉅。長年研究地下水資源的成功大學資源工程系教授李振誥提到,大多數農田的水井屬不合法,因鑿取淺水井費用不貴,且能長期使用;然而鑿一口200公尺深水井動輒近數百萬,農民難以負擔,故深水井多為工業區工廠、自來水公司,或農田水利會所有。

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▲2013年統計雲林地區水井納管總數量。資料來源/行政院水利署,製圖/王唯瑾

根據2016年水利署地層下陷防治專案服務計畫報告,雲林地區與地層下陷有較明顯關係之地下水層,多為第二及第三含水層。其中公有水井大多已受到控管,而其他用水如灌溉、工業及民生用水仍普遍存在抽水情形。又根據該報告分析各區地層下陷監測井數據得到,雲林、彰化溪州地區地面下300公尺處,仍有明顯地層壓縮量。

地面下300公尺對應為地下水層之第三含水層,林昆賢說明,農用水井不太可能抽用如此深的井水,目前尚無法確定地層明顯壓縮的原因。林昆賢補充說,過去曾經懷疑當地是否有大型工廠違法鑿取深水井,但依目前查察結果,違法工廠多已限期填塞。有疏漏而未被查出者,除非經人檢舉,否則很難查出。

目前水井納管政策正持續進行,並預計在105年底,分三階段完成納管水井的複查作業。依據水利署的報告,林昆賢與李振誥雖認為農業用淺水井對地層下陷有影響,但他們推測深水井才是造成地層下陷的最大原因。

倡導農民旱作節水效果不佳

2012年起,農委會推行「黃金廊道農業新方案行動計畫」鼓勵彰化、雲林地區高鐵沿線1.5公里內的農業用地,轉種低耗水新作物,以便少抽地下水,減緩地層下陷造成高鐵行經之安全疑慮。林昆賢認為,其實這樣的政策,應是以解決雲彰地區水資源分配不均為目標,而非只著重高鐵安全。他強調,由於雲彰地區已屆完工的湖山水庫尚在儲水,地表水供應不足,農民仍然必須抽用地下水。雲林縣二崙鄉湳仔村村長廖世恭也表示,當地農民都期待湖上水庫供水之後,就能夠自水庫引溝渠水到農田灌溉。「只要政府能夠提供農民足夠的灌溉用水,農民都很樂意將地下水井封填。」廖世恭說。

黃金廊道開放申請至今,農民對於稻田轉旱作的意願並不高。雲林縣土庫鎮越港里里長林正清表示,農民改種意願不高的原因有二。第一是收成問題,甘蔗、黃豆的收成沒有稻米好,農民當然想繼續種稻。第二是機械化耕作,土庫一帶的農民普遍年紀較大,水稻可以機械化耕作,採收也輕鬆。若轉作省水豆類,必須以人工採收,鎮上人力欠缺,農民多半不願雇人來幫忙採收。

林正清也坦承:「我們這邊農民,90%以上都抽地下水。」他更表示,由於雲彰地區農田水利會水源有限,有時水圳內根本沒有水可以灌溉。106到108年間,政府祭出稻田轉旱作將補助公頃15000元。林正清說,他平常仍勤於向里民宣導政府推行的黃金廊道計畫,鼓勵農民種旱作。但他也不諱言,若轉作的補助太少,農民依舊習於種植水稻,政府推行的方案成效有限。

先解決水資源分配問題

地層下陷問題,從過去雲林沿海地區到今日內陸農作區,即使大家都明白,地層下陷已是不可逆的天然災害。雖不可逆,但仍然可以防範並使之趨緩。檢視目前政府積極提出解決地層下陷的方案與措施,在部分地區已達到趨緩。然而,更須面對的,是當前水資源分配不均的問題。

李振誥語重心長地說:「任何關於文明的開發,必定會與自然衝突,但我們就是要拿捏其中的平衡點。」蓋水庫蓄水,將造成河川下游出海口沒有足夠泥沙補注,外傘頂洲很可能遭海水侵蝕。但是,若不蓋水庫,農業及工業沒有足夠地面水,將持續抽用更多地下水,土地又更向下沉淪。

地層下陷與地下水資源運用環環相扣,水資源又與產業發展密不可分,國土安危與糧食供給之間該如何取捨,是我們眼前要面對,未來更要設法解決的必經之路。

 

1 Comment on 七之三:雲林縣地層下陷止不住

  1. Very sincere and to-the-point report.

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