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七之二:農地種出的違章工廠

一棟棟的鐵皮違章工廠,已經反客為主地在農地矗立起來。攝影/黃泓文

報導/黃泓文

編者按:台灣政治紛擾,縱使很多問題可以在推擠爭論中慢慢解決,環境議題卻無法等。環境不會為自己抗議,卻要土地上的人民自食惡果。臺大新聞e論壇推出「2016年台灣環境體檢系列報導」,共有七篇報導,一一剖析台灣的環境問題。「我們只有一個台灣」、「台灣是我們的家」,這樣的口號聽多了,最需要的還是你我的關心,想想該怎麼辦。

純樸的鄉間、乾淨的空氣、一望無盡的綠,可能是許多人對理想農村的想像。歷史上台灣以農立國,自葡萄牙人發現福爾摩沙、荷蘭人進駐台灣南部時,富饒的台灣土地,讓農業以豐富的物產,從自給自足步入商業化種植。然而在台灣已然成為工商業社會的今日,農業被視為沒落的夕陽產業,正面臨種種危機。

實地走訪政府國土計畫下設立的農業區,耕作中的農地可能不是常態。從事農業收入低落的情況下,許多農地進行生產意味著不是收入,而是入不敷出的窘境。農地休耕不在少數,將閒置農地使用於其他用途,也不是奇聞。當今台灣農地除了種植農作物外,也長出了一棟棟的違章工廠。

根據經濟部統計,全台估計有6到8萬家違章工廠,這些工廠大部分興建在農地上。但農地的使用項目不包含工業生產用途,所以長在農地的工廠,除了1973年區域計畫法實施後,成為丁種建築的工廠外,大部分都是違章建築,非法使用農地作為工業生產基地。

6到8萬家違章工廠,是經濟部初步估計的數據。時常辦理違章工廠臨時登記,與協助工廠進入管理輔導的地政士洪士揚表示,光是新北市,就有將近3萬家,而台中市也有2萬多家,加上其他地區的工廠,「6到8萬是低估的數字。」洪士揚說。

蓋工廠輕鬆賺

為什麼會有這麼多的違章工廠,甘願冒著非法使用農地的風險,蓋出一棟棟的違章?農民、工廠老闆、地政士、公民團體與專家學者,不約而同都指出,農地這麼便宜,工業區地價太貴,為了生存和成本問題,就會選擇將工廠蓋在農地上。

以新北市樹林柑園地區為例,當地大部分屬於特定農業區,與部分的一般農業區。現在走到柑園,工廠反客為主成為主要地景,還沒蓋成工廠的農地大多數都休耕,真正耕作的農地少得可憐。還在耕作的農民呂芳昌自嘲地說,現在務農,「都是流出去的比進來的多」。他只是退休了,種給自己和親友吃得安心。諷刺的是,在他農田四周都環繞著鐵皮工廠。

同在柑園的福州企業老闆李文洲願意受訪。他表示他只跟別人租廠房,近年來農地租金越來越貴,但比起工業區,還是便宜上一大截。而且上下游廠商許多都在附近農地上,要開發出具競爭力的產品,靠的是速度要快。雖然他是比較早來到這邊的,但是後來上下游工廠陸陸續續在附近聚集後,形成的產業鏈,正好能快速生產具有競爭力的產品。

從呂芳昌與李文洲口中得知,在柑園的廠房,一坪一個月的租金約在500到700元左右,以一分地(約293.4坪)面積的廠房,一個月租金收入將近15萬。然而相同面積耕作一期,和一年一期的休耕補助,一年大約有5萬5千元收入。兩者差距相當大,呂芳昌談到務農與出租農地的收入差異,表示政府目前農業政策,幾乎是各自為政,讓台灣農業自生自滅。「在路上問年輕人,有幾個願意種田?」要不是他的農地是祖產,不然也忍不住說:「我是農民,當然選租給工廠啊!」

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▲福州企業老闆李文忠講述工廠的競爭力,是靠整個區域產業鏈配合快速生產形成。攝影/黃泓文

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▲新北市樹林柑園農民呂芳昌指著旁邊的違章工廠,說出作為工廠旁小農的無奈。攝影/黃泓文

違章工廠怎麼種?

呂芳昌談到,這麼龐大的利益,是有集團與地產商從中運作的。他指著身後的工廠,說明那是他親戚所有,出租給工廠,當時目睹整個過程。

一開始先框20公尺見方的大小,申請農業用電,電來了水也順著引過來。利用週末查緝的警察休假填土,接著鋼筋、鐵皮就長出來了!這些操作都不是單一農民自行完成,而是農民與地產商或仲介協商利益分配後,委託地產商辦理。出租農地成為一套標準化流程,從中付出與獲得相較於務農,落差相當驚人,卻相對容易達成,是導致農地不斷長出違章工廠的原因之一。

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▲柑園地區的里民公佈欄,幾乎沒有其他訊息,全貼滿廠房出租的廣告。攝影/黃泓文

這個過程對在旁依舊耕作的農民而言,是無奈卻沒能力改善的劣勢。呂芳昌指著隔壁的工廠說:這麼多工廠蓋在這邊,其實也不能怪租農地的農民,不然怎麼生活。只是對我們這些還在耕作的,溝渠的水也不敢用,工廠排放廢氣和落塵對農作物都有影響,製造的噪音也會干擾生活,尤其有些工廠從沒停止運轉的。蓋工廠的人獲利,成本是旁邊的農民承擔啊!呂芳昌無可奈何地苦笑。

面對耕作環境遭到汙染的現實,呂芳昌表示,如果確能指出對他的耕作環境造成重大影響,他才會檢舉。否則沒有重大汙染事實的檢舉,雖然在法律上站得住腳,現實上可能為自己惹來一身麻煩。雖然蓋工廠能夠賺到許多錢,但還需要支付一些隱藏成本,「黑白兩道都是需要疏通的。」呂芳昌意味深長地說。

管理、輔導違章工廠

在農地上蓋違章工廠,表面看似利大於弊,租地的農民、專門經營與疏通的地產商,工廠業者都獲利,甚至政府單位也能從工廠非法營運收取的罰款,與部分需要繳交的賦稅,得到一筆收入。只有工廠旁的小農,吸收汙染造成的成本。因此有意見指出,不如將農地變更為工業區,違章工廠納入管理,不僅能減少工廠僥倖規避法律、鑽漏洞的現象;也能讓閒置農地活用,營造更安全、環保的工作環境,也方便政府管理並增加稅收。

立法院於99年通過工廠管理輔導法(下簡稱工輔法)修正案,增訂第33與34條條文,考量違章工廠有其存在的背景與經濟意涵,以及許多農地回復不易,為將工廠納入管理,增訂條文與相關規則協助違章工廠納管。

由於違章工廠的非法地位,使工廠處在未登記狀態,預納管者需申請補辦臨時工廠登記(下簡稱臨時登記),核可後視同合法登記工廠,並在輔導期間不受罰則,符合條件、經過一定程序後可納入管理。

申請臨時登記有條件需求,使用也有時間限制。但因為相關作業要點至104年9月1日公布,加以程序繁複,至今仍未有案件通過經濟部核定興辦事業計畫。立法院在103年1月修訂工輔法34條,補辦臨時登記與輔導期皆延長3年。考慮違章工廠內入輔導管理的政策成效,立委林岱華等6人於104年提案展延補辦臨時登記期限2年,將未登記工廠全面納管,領取臨時登記工廠可以在使用期限截止前,申請展延一次,期限不得超過5年。而如果主管機關沒有提供得進駐的產業園區,不受展延一次的限制。

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▲《工廠管理輔導法》等相關施行法規要點公佈與修法時序。製圖/黃泓文

社會各界對這個做法確有不同意見。洪士揚認為這個修正案,能補足地方政府沒能力執行拆除違章工廠、又無法確實管理的不足。設立回饋機制,公告期限截止後拆除沒有申請臨時登記的違章工廠,是權宜之計。違章工廠納管,與杜絕新建違章後,後續輔導、遷廠與農地回復再從長計議。

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▲違章工廠的取締與拆除,有時在地方政治經濟結構下,大事化小、小事化無。圖中違章工廠遭破壞的雨遮便是取締拆除的結果,但工廠依舊挺立站在農地上。攝影/黃泓文

台灣農村陣線副秘書長陳平軒則持相反意見。他表示,延長臨時登記期限,等於變相鼓勵在期限前興建違章工廠。並且沒有提出「得進駐產業園區」的明確指標,容易造成法律漏洞,讓展延不受一次限制,使得拿到臨時登記的違章工廠,能夠多次展延臨時登記期限,幾乎等於讓違章工廠就地合法。

台大城鄉所副教授陳良治認為,政府提出法規一體適用,雖然能納入更多違章工廠討論,也方便管理,但並非解決問題的良方。

提到違章工廠,陳良治眉頭深鎖,說出他心中的憂心。違章工廠多為中小企業,而中小企業是台灣目前最多的產業型態,卻在政府扶植明星產業的政策下,遭到邊緣化。陳良治說,理想狀態是個案處理,排除高汙染產業等,應分析每個違章工廠出現的歷史背景,瞭解工廠與當地社會的關係,和對農業造成的影響評估。工廠可能對當地農業完全沒影響,又是當地社區居民的重要生活核心,這時候遷廠造成的社會問題,可能比就地合法來的嚴重。

陳良治提到,目前輔導違章工廠的法規,設計上幾乎只能讓已經有能力遷廠、上市櫃的大公司就地合法,而真正應該輔導的中小企業卻苦於能力不足遷廠、又受限法規規範無法就地合法,只好繼續背負侵占與汙染農地的罪名。這個狀況意味 前的政治制度,只能反應大公司的意見,而忽視眾多中小企業的聲音。

農地上的違章工廠究竟該不該留、以什麼方式保留,目前社會各方都有許多討論,經濟、社會、土地正義等觀點都各自找到立足點。但怎麼從根本的政治經濟結構、產業政策、土地政策與土地市場改革找到解決之道,是長期需要討論的重要議題。

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▲即便法規已然訂定,違章工廠的搭建仍未停止。攝影/黃泓文

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